自然资源调查监测司 国家林业和草原局森林资源管理司关于印发《2026年度一体化调查监测技术问答》的函

各省、自治区、直辖市自然资源（海洋）主管部门调查监测处、林业和草原主管部门资源（林业）处，新疆生产建设兵团自然资源局调查监测处、林业和草原局资源处，中国地质调查局及部、局其他有关直属单位，各有关派出机构，机关有关司局：

现将《2026年度一体化调查监测技术问答》印发你们，请在2026年度一体化调查监测中参考使用。

目 次

一、国土变更调查类（问题1-18）

1 有合法权益证明但现状为非建设用地的地块，能否按权属证明调查为建设用地？

2 地方是否可将建设用地二级类细化为三级类开展调查？

3 森林草原游憩配套的小型零星便民设施是否可视同林业直服设施调查？

4 耕地保护和国土绿化空间专项规划尚未正式实施，过渡期间如何确定调查范围？

5 林草空间范围外植被变化无法同步更新至国土数据库，造成数据滞后，应如何处理？

6 林草主管部门在林草空间外发现符合新增林地草地标准的地块，如何申请据实变更？

7 林草补充空间是否由林草主管部门负责调查二级、三级地类更为合适？

8 国土调查云平台设置自然资源部门审核林草调查数据，是否可调整？

9 2024年前地类为园地的经济林（果），2026年度是否要变更为林地？

10 2024年以前批复的林业直服设施存量地块如何变更为其他林地？

11 权属信息不再更新，是否还需要更新村级调查区图层及坐落代码属性？

12 自行采集的高分辨率遥感影像截图如何提交报送？

13 变化信息是否需要实地举证？

14 城市国土空间监测成果是否可直接用于变更地类？

15 国家级质量检查针对重点关注图斑还是地方提交的全量变化图斑？

16 “三北”等重点生态工程实施区域是否需要及时开展地类变更？

17 设施农用地能否依据备案内容和范围开展国土变更调查？

18 年度国土变更调查中继续按耕地调查的作物清单制定应依据什么原则？

二、林草湿荒调查监测类（问题19-31）

19 森林覆盖率、林草覆盖率的统计方法能否进一步明确？是否可在平台实时查询？

20 如何通过图斑与样地数据关联，实现国家与地方一体化出数？

21 非年度调查监测因子是否需要更新？有无质检要求？

22 地理环境、立地因子等相对稳定要素如何实行单独图层管理？

23 林草空间外同一地类存在不同植被覆盖时是否需要切割图斑？

24 林草空间范围外的地块是否需开展资源属性调查？

25 年度现状数据库与变化图斑监测因子结构是否一致？湿地历史图斑属性如何完善？

26 湿地样地范围界定及样地位置是否允许现场调整？

27 落入无人机飞行管制空域的样地如何调整？

28 草原样地无人机拍摄具体要求及提交方式？

29 林草空间外的抛荒杂灌地，林种如何确定？是否允许不填写？

30 未开展草原基况调查省份缺失的草地因子如何填写？

31 全国林草预警监测判读图斑以何种方式供地方参考？

三、国土调查云及数据库建设类（问题32-36）

32 如何通过国土调查云平台批量填报林草湿荒属性变化信息？

33 月度变更的基础库如何确认？统计数据以年度还是日常为准？如何保证部地数据一致性？

34 林草湿荒调查监测成果最终提交时间？

35 林草湿荒调查监测数据通过何种方式报送？报送现状库还是变化库？

36 县级自然资源与林草部门在建库和数据质检中的具体分工？

1

对有合法权益证明的建设用地或历史上总体规划为城镇建设用地，但现状为园地、草地、坑塘水面等，能否在日常变更调查中按照权属证明等材料调查为建设用地？对于此类情形，参考“批而未用”土地调查规则，按实地现状调查。后续衔接建设用地审批备案信息、批而未供批文清理及权属证明核实结果等，纳入“一张图”管理。

2

地方能否将建设用地二级类细化为三级类开展调查？《关于开展2026年度一体化调查监测工作的通知》（自然资源办函〔2026〕1038号，以下简称1038号文）明确，各地可结合本地区实际，细化完善内容指标并开展调查监测，不搞“上下一般粗”。因此，各地可根据本地区精细化管理需求，将建设用地二级类细化为三级类开展调查，但须按国土变更调查技术要求图斑划分原则与地类调查标准制作更新数据包，按自然资源调查监测数据库上报要求报送数据成果。

3

《自然资源部 国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）明确，发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设。对于上述便民设施，调查时是否可视同林服设施？部自然资源要素保障相关政策问答明确，“为推进直服设施功能的复合利用，38号文规定发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，如厕所、生态停车场、小型补给类设施等，可与直服标准中的相关工程设施统筹建设，兼顾相关功能。此类小型零星便民设施不是单独建设，是在林业直服主体设施的基础上，兼顾相关配套设施的功能。此类设施应以直服主体设施项目申请办理用地手续，并严格执行标准确定的用地规模”，符合上述要求的小型零星便民设施，需以林业直服手续为依据，按“林业直服设施用地”（即“其他林地”）调查。

4

专项规划划定的林草空间内，由县级以上林草主管部门按照相关技术要求，开展国土变更调查和林草湿荒资源属性调查，目前耕地保护和国土绿化空间专项规划尚未正式实施，过渡期间应如何执行？为保障一体化调查监测工作顺利开展，本年度调查范围暂按本地区最新上报的耕地保护和国土绿化空间专项规划技术成果中的“林草空间”确定。

5

林草空间范围外，林草部门也会掌握某些区域营造林项目、封育管护、植被长势等第一手管理档案与实地植被细节信息，但无该区域主导调查权限，植被变化无法同步更新至国土现状数据库，造成绿化成果数据滞后与失真，应如何处理？

“一张图”国土调查云平台“2026年度变更调查专项模块”中，已增加由县级林草主管部门自主上传林草空间范围外国土变更调查图斑信息的功能，县级林草主管部门核实填报后，推送至县级自然资源主管部门。县级自然资源主管部门对地类现状真实性审核通过后，提交上级自然资源主管部门会同林草主管部门审核。

6

林草主管部门在林草空间外发现符合新增林地草地调查标准的地块，如何申请据实变更地类？

专项规划划定的林草空间外，发现符合新增林地草地调查标准的地块，县级林草主管部门可将拟变更图斑上传“一张图”国土调查云平台2026年变更调查专项模块“林草监测”栏目，提供高清遥感影像截图或实地照片等举证材料，填报信息后推送县级自然资源主管部门核实确认后，实事求是变更，县级自然资源主管部门提交上级自然资源主管部门会同林草主管部门审核。

7

林草补充空间由自然资源部门负责调查，但林草补充空间作为国土绿化、生态修复等工程措施实施核心区域，是否由林草主管部门负责对林草二级、三级地类进行调查更加合适？1038号文明确，林草空间内地类由县级林草主管部门负责调查，林草空间外由县级自然资源主管部门负责调查。林草补充空间内，实施国土绿化、生态修复等工程，达到地类变更标准的可参照问题5答复意见执行；县级林草主管部门可在自然资源主管部门调查的林草二级地类基础上，按需细化开展三级地类调查。

8

遵循“谁调查、谁负责”的原则，林草主管部门直接对林草空间内图斑的真实性、准确性和完整性负责，为何当前国土调查云平台设置自然资源主管部门对林草部门调查数据进行审核，是否可进行调整？不调整。国土调查云平台相关流程设置，是县级林草主管部门将所负责的国土变更调查成果推送至同级自然资源主管部门统一建库并上报。地方国土变更调查成果质量控制要求为：县级自然资源、林草主管部门按照“谁调查、谁负责”原则，对所负责调查工作范围内的全部调查成果常态化开展全面自查；地市级、省级自然资源主管部门会同同级林草主管部门，对县级成果开展市级复查和省级审核。

9

《国土变更调查技术要求（2026年度适用）》“8.4.1.19 林草空间内种植经济林（果）的，按林地调查，标注‘种植经济林（果）’（JLG）属性”。2024年以前地类为园地的经济林（果），2026年度是否要将地类变更为林地地类？

林草空间内，2026年新增种植经济林（果）的，应按《国土变更调查技术要求（2026年度适用）》8.4.1.19执行；2024年以前种植经济林（果）、调查地类为园地的，暂不变更。

10

2025年度同意将当年行政许可新增的林业直服设施用地在国土变更调查中调查为其他林地（三级地类为林草直服设施用地），但2024年以前全国各地已批复有许多为林业生产直接服务的存量地块，如何变更为其他林地，并按林地管理？

自2025年度国土变更调查工作起，当年新增的林业直服设施用地在国土变更调查中调查为其他林地（三级地类为林业直服设施用地）。2024年以前存在的林业直服设施用地暂不变更，后续可衔接林业直服设施用地审批手续等信息，纳入“一张图”管理。

11

《2026年度一体化调查监测实施方案》“二（二）（3）权属信息更新”，仅指对数据库中的权属单位代码属性、权属性质属性不再进行更新，还需要对村级调查区图层及坐落单位代码属性、坐落单位名称属性按照要求开展更新工作吗？

对数据库中村级调查区图层及坐落单位代码属性、坐落单位名称属性继续按要求更新

12

《国土变更调查技术要求（2026年度适用）》8.4.11.2“对于地方自行采集的高分辨率遥感影像，明显能够支持变更图斑地类的，可使用局部影像截图方式代替实地举证，但应记录影像截图的时相、数据源、采样间隔，报上级核查使用。”影像截图在线上逐级上报时，通过什么方式提交，上述要求记录的信息填写在哪些地方？同时报送线下更新数据包时，影像截图和信息如何存储报送？

局部影像截图可通过国土调查云WEB端附件上传，相关信息可在此填写或上传说明文件，同时须确保影像截图为非涉密数据；2026年度日常变更调查增量数据统一采用线上报送，可在“类举”标注中填写或提交附件。

13

变化信息是否需要实地举证？

国土变更调查不强制要求实地举证，鼓励各地利用高分辨率遥感影像等技术手段进行举证，减少外业举证负担。部、省共享的监测成果为地方调查工作提供技术辅助，仅作为地方调查工作参考，不需要地方响应、不要求地方必须开展实地举证。

14

已提交并通过自然资源部核查的城市国土空间监测成果，是否可以直接依据其结果变更地类，还是必须重新开展调查并提供举证材料？

可以依据验收合格的城市国土空间监测成果变更地类。

15

按照《2026年度一体化调查监测实施方案》，重点对2亩（含）以上农用地与未利用地间的变化情况及耕地变化情况、200m²（含）以上的建设用地、设施农用地变化情况开展调查，各地可结合本地区实际，细化完善内容指标开展调查监测。国家级质量检查，仅针对重点关注的变化图斑情况，还是地方提交的全量变化图斑？

为保证国家级自然资源调查监测数据库的权威性、准确性，部将对地方提交的全部变化图斑进行质量检查。同时，国家级成果质量控制和评价时，“以省为单位，根据图斑差错个数计算差错率”，其中“差错个数”（即分子）以省为单位，计算部重点关注内容的图斑差错个数；“以地方报送的所有地类变更图斑，以及属性检查图斑和单独图层总数量作为分母”。

16

“三北”等重点生态工程实施区域是否需要及时开展地类变更？

各地务必加强“三北”等重点生态工程实施区域落地上图管理，针对工程实施区域通过遥感影像判读、调查核实、档案信息等方式验证后，对符合地类变更的地块应据实变更地类，并完成相关资源属性更新，尤其是植被盖度达到5%及以上，且以草灌植被为主的地块，应及时变更，体现工程建设成效。

17

设施农用地能否依据备案内容和范围开展国土变更调查？

部自然资源要素保障相关政策问答明确，“国土变更调查中不能单纯依据备案内容和范围进行变更，也不能为明显不符合地类标准的用地进行变更，要依据实际用地情况如实变更。设施农用地备案后，要与变更调查成果进行对照，对明显不符合用地范围和用地地类的非农建设用地，应当纳入违法用地依法查处”。因此，设施农用地不论是否备案，依据调查规则，按实地现状调查地类。

18

年度国土变更调查拟继续按耕地调查的耕地上种植作物清单制定应依据什么原则？

国土变更调查拟继续按耕地调查的耕地上种植作物清单应符合群众普遍认知，不能将乔木类作物，128号文明确按实地现状调查并标注“种植用途临时调整”的苹果、梨、柑橘等果树（含矮化密植类型）和茶树、苗木，及花椒、油茶等纳入清单。因本地区特殊需求拟纳入清单作物，由省级自然资源主管部门充分征求同级农业农村、林草等主管部门意见后，实事求是做好耕地调查工作，确保调查成果真实有效。未直接利用耕作层且耕作层未破坏的、以棚架等方式培植食用菌菇等蔬菜，以及原按耕地调查的粮棉油糖菜及饲料饲草等作物，无须纳入清单；经济林（果）等作物，不应纳入清单，请严格按照2026年度实施方案有关经果林调查要求执行。国土调查拟继续按耕地调查的耕地上种植作物清单，仅在自然资源调查监测中内部使用。

19

森林覆盖率、林草覆盖率是林草系统重要年度考核指标，是否能进一步明确其统计方法？是否可在国土调查云平台实现实时统计查询与展示，满足地方实际需求？森林覆盖率、林草覆盖率的统计方法自2024年林草湿荒普查以来保持不变，详见《森林草原湿地荒漠普查技术规程》附录D。后续可根据地方实际需求，增加完善国土调查云平台相关功能，平台查询数据仅作为参考，不作为考核依据。
20

目前一类调查样地精度仅能满足国家与省级需要，而样地调查通过耦合产出图斑主要调查因子属性，比如乔木林图斑的胸径、蓄积量等，如何通过图斑与样地数据关联，实现国家与地方一体化出数？

（一）数据耦合是以图斑属性数据和样地调查数据为基础，采用抽样回归和关联耦合技术相结合的方法，将面积数据和储量数据进行耦合，实现调查数据以点推面、点面衔接的过程。《森林草原湿地荒漠调查监测技术要求（2026年度适用）》中明确提出，在具备条件的试点省份或地区试行以抽样调查森林储量（包括蓄积量、生物量和碳储量）数据为总控、以激光雷达数据或光谱特征数据建模反演图斑储量，协同产出地方各级储量数据的技术方法。（二）目前国家在部分省份开展大样地调查试点，重点是围绕国家和地方“一体化出数”，推出可复制、可推广的“一体化出数”技术方法供各地参考。同时，鼓励有条件的省份积极探索样地调查和图斑数据的耦合研究及国家与地方相协同的一体化调查监测研究。

21

《森林草原湿地荒漠调查监测技术要求（2026年度适用）》中对林草湿荒年度调查监测因子进行了大幅精简，非年度调查的其他因子在年度调查监测中是否需要更新？林草湿荒变化图斑中22个年度调查监测因子外的其他因子是否有质检要求？

林草湿荒调查监测变化图斑中非年度调查监测因子不要求统一更新，各地可根据本地区实际需求细化更新要求。2026年度林草湿荒调查监测变化图斑数据库与年度现状数据库结构保持一致，不仅包括年度调查监测因子，亦包括非年度调查监测因子，而非年度调查监测因子原则上沿用上年度调查监测属性数据。变化图斑中22个年度监测因子外的其他因子无质检要求。各地在国家要求的22个年度监测因子外，可根据当地需求增加年度调查监测因子，并在本省实施细则予以明确。

22

《森林草原湿地荒漠调查监测技术要求（2026年度适用）》中明确，属地理环境、立地因子等相对稳定的自然要素指标（因子）以及管理属性因子，实行单独图层管理，具体如何管理与操作？

根据《森林草原湿地荒漠调查监测技术要求（2026年度适用）》，属地理环境、立地因子等相对稳定的自然要素指标（因子），实行单独图层管理，不做年度更新，使用时进行要素赋值。属管理属性的指标（因子），按单独图层管理，由当地根据管理情况另作日常变更，直接纳入年度监测结果。具体操作是：由当地管理部门对需要变更管理属性的图斑进行变更，交由省级林草主管部门审核后，报送国家林草局。

23

林草空间外同一地类上同时存在乔木林和竹林覆盖等不同植被覆盖类型时，是否需要切割图斑？如公园绿地中仅有部分区域有乔木林覆盖，是否需要将乔木覆盖区域单独切割并细化形成图斑？

林草空间外同一地类上同时存在乔木林和竹林覆盖等不同植被覆盖类型，地块仅部分符合纳入森林覆盖率统计时，需要进行切割细化，并开展资源属性调查，切割后图斑面积应不小于地类对应的最小上图面积。公园绿地中仅有部分区域有乔木林覆盖，需要将乔木覆盖区域单独切割并细化形成图斑。

24

地块位于林草空间范围外，是否仍需开展资源属性调查？

林草空间范围外地块上如果达到乔木林、竹林或灌木林覆盖标准的，林草主管部门应开展资源属性调查。

25

《森林草原湿地荒漠调查监测技术要求（2026年度适用）》中的附录B列出变化图斑监测因子属性数据结构表，2026年度现状数据库属性数据结构表是否与其一致？如不一致，具体现状库结构包含哪些字段？特别是湿地变化图斑2026年新增了部分监测因子，原有湿地现状图斑属性如何完善？

2026年度林草湿荒变化图斑监测因子属性数据结构表与现状数据库结构表保持一致。对2026年度湿地变化图斑需填写新增的湿地因子属性，原有湿地图斑可不填写，鼓励地方结合实际，逐步对重要湿地的历史图斑属性进行回溯和完善。

26

湿地样地范围不能超出湿地图斑范围，指的是不能超出样地中心点所在的湿地图斑还是指不能超出非湿地图斑？湿地样地位置受地类变更影响较大，每年均有一批样地位置发生调整，稳定性较弱，是否允许现场进行湿地样地位置调整？还是必须经国家技术组统一调整？

样地全部范围（整个样地区块，不只是中心点）必须落在样地中心点所在湿地图斑内部，样地任何部分不能超出该湿地图斑外；固定样地现场不能自主调整点位，改设样地可在现地小幅调整位置。固定样地发生地类变化的，已由国家林草局规划院比对最新国土变更调查数据后改设，下发的固定样地均是湿地地类。固定样地实际地类发生变化而国土地类未变的，按实际现地情况调查，不做样地调整。

27

无人机飞行管控政策全面收紧，管控区审批流程不确定、周期长，针对目前落入飞行管制空域内的沙化石漠化无人机样地、试点大样地等如何进行调整？

对落入飞行管制空域的样地，允许就近调整至适飞空域内同等类型的样地，确保样地代表性，调整方案需报上级单位备案。对于确实无法使用无人机航拍区域，可利用高分辨率卫星遥感影像数据、地面激光雷达等替代手段，尽量获取同等精度的样地调查数据。

28

草原样地无人机拍摄具体要求是什么？拍摄完成后如何在移动APP提交？

草原样地无人机拍摄不做强制性要求，对于确有困难无法拍摄的，可不提交。为提高植被盖度数据采集客观性与精确性，利用无人机拍摄样地正射影像，要求在中心桩处设置明显地标，拍摄高度在50m以下，规格不小于50m×50m，能够覆盖住0.5hm²的圆形样地，空间分辨率优于0.02m。禁飞区样地可不拍摄。提交方式：草原样地无人机影像以样地号命名，以省为单位向各直属院线下提交无人机拍摄影像文件。

29

对于林草空间外的抛荒杂灌地，国土变更调查为灌木林地，实际不按灌木林地经营，此类灌木林地的林种如何确定？是否允许该类灌木林地不填写林种？

林种等管理属性由当地林草主管部门根据实际需求另行开展。

30

没有开展草原基况调查的省份，2025年林草湿荒调查监测数据库草原图斑数据中缺失的草地因子，是否应参照该省草原样地数据进行填写完善？还是只对2026年新增的草原图斑进行填写？

2026年新增的草地图斑应按《森林草原湿地荒漠调查监测技术要求（2026年度适用）》开展调查核实后填报相关属性因子。属2025年草原图斑属性因子缺失的非变化图斑，由各地结合实际补充完善，报国家林草局。

31

全国林草预警监测判读图斑以何种方式供地方参考使用？

全国林草预警监测判读图斑可通过国家林草智慧平台的遥感判读以及图斑核实模块供省级林草主管部门共享参考使用。

32

如何通过“一张图”国土调查云平台，填报或批量填报林草湿荒属性变化信息？

县级林草主管部门管理员可通过“一张图”国土调查云平台“2026年度变更调查专项任务模块”指定数据模板，制作资源属性变化信息的矢量数据，经处理后上传至该任务模块，实现属性信息的批量录入，减轻人工填报的工作量。目前，“一张图”国土调查云平台已实现在线云查询服务，动态查询变更图斑资源属性信息，县级用户仅需填写林草湿荒属性变化信息即可，提高信息填报工作效率。

33

今年常态化开展日常变更，对月度变更的基础库如何确认？相关统计数据是继续以年度数据为准，还是根据“一张图”上的数据日常进行更新为准？如何保证部与地方的“一张图”政务版、涉密版调查监测成果的一致性？

部根据各地报送的日常变更调查成果，经数据库质检后更新国家级数据库，并及时更新政务外网“一张图”现状底图数据。各地需根据通过国家级核查的日常变更调查成果开展数据月度更新，并以此作为下一月变更调查基础库。各地可根据工作需要，基于最新的自然资源调查监测数据成果可动态汇总统计调查监测数据，需注明统计时点。涉密版调查监测成果暂时按月通过线下方式回流地方。

34

林草湿荒调查监测成果最终提交时间？

2027年1月15日前，应提交以12月31日为时点，与国土变更调查地类保持一致，经省级林草主管部门质量审核把关的林草湿荒调查监测成果数据。2027年2月底前应提交经国家级质量审核后，反馈地方修改完善后的省级林草湿荒调查监测最终成果。

35

林草湿荒调查监测数据是否通过国土调查云的林草专项模块报送，还是通过线下由林草主管部门报送？地方报送林草湿荒调查监测数据库是现状数据库还是变化图斑数据库？

林草湿荒调查监测数据（变化图斑数据）通过国土调查云2026年度变更调查专项模块提交并逐级审核后，通过“一张图”国土调查云内网模块报送。地类变化信息必须通过“一张图”国土调查云报送，资源属性信息原则上年度更新，优先使用“一张图”国土调查云报送，地方也可通过线下方式报送林草湿荒变化图斑数据库。

36

自然资源部门与林草部门在县级自然调查监测数据库建库、数据质检的工作内容？

县级自然资源主管部门负责国土变更调查相关数据更新工作；林草部门负责林草湿荒资源属性数据更新工作。县级林草主管部门将林草更新数据包和更新后的森林草原湿地荒漠调查监测数据等数据成果推送至同级自然资源主管部门统一建库，并由自然资源主管部门通过“国土调查云”平台报送国土更新数据包和林草更新数据包。国土变更调查和森林草原湿地荒漠调查监测数据，分别由自然资源主管部门和林草主管部门组织使用部局统一研发的数据库质量检查软件开发检查工作，分别形成国土更新数据包和林草更新数据包。